07 апреля 2020 | Общие вопросы
О самоизоляции

Коронавирус рухнул на наши головы нежданным сюрпризом и резко изменил привычный уклад жизни. Вряд ли кто-то из нас всерьез относился к новостям из КНР. Все думали, что это как-то далеко и до нас не докатится.

Докатилось.
Президент объявил первую нерабочую неделю, регионы по очереди начали вводить режим повышенной готовности и, так называемую, самоизоляцию с запретом на свободный выход из дома и запретом на осуществление хозяйственной деятельности почти во всех сферах жизнедеятельности.

Я проживаю в Оренбурге и обсуждать буду ситуацию на территории области. Суть ограничений всем известна, но на всякий случай выкладываю Указы по хронологии их издания:

Указ Губернатора № 112-ук от 17032020

Указ Губернатора № 132-ук от 23032020

Указ Губернатора № 152-ук от 27032020

Указ Губернатора № 155-ук от 27032020

Указ Губернатора № 158-ук от 31032020

Указ Губернатора № 159-ук от 04042020

Введенные ограничения на свободный выход из дома и перемещение  многих возмущает. Сразу разгорелись жаркие споры о их законности, правильности и соответствии Конституции. Очень многие считают, что необходимо вводить режим чрезвычайного происшествия со всеми вытекающими последствиями.

В сети появилась информация о подаче административного иска в Оренбургский областной суд о признании п. 7.4 Указа от 31.03.2020 г. № 158-ук не действующим (достоверность факта не подтверждена).

В общем, ситуация не стандартная и, безусловно, интересная со всех сторон.  Я не сторонник теорий правительственных заговоров, мировых «фейков» и далек от политики, поэтому рассматривать всю эту историю буду с точки зрения права.

Давайте разбираться, кто виноват и что делать.

Насколько законно нас обязывают «оставаться дома»?

Отмечу, что российская система права основана на принципе «совокупного толкования нормативных актов в их системной взаимосвязи». Поэтому, выдергивать из контекста какие-то отдельные статьи или пункты, которые якобы подтверждают определенную позицию – занятие, безусловно, увлекательное. Но, абсолютно не правильное и не объективное.

1. Самоизоляция, законность ограничений и Конституция РФ.

Конституция РФ о правах:

Статья 2:
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Статья 7 ч. 1:
В Российской Федерации охраняется здоровье людей.

Статья 17 ч. 1:
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Статья 20 ч. 1:
Каждый имеет право на жизнь.

Статья 27 ч. 1:
Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Статья 41 ч. 1:
Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Как видно, Конституция РФ защищает и гарантирует не только свободу передвижения, но также жизнь и здоровье каждого. Причем, жизнь и здоровье являются приоритетным правом, так как от их целостности зависит реализация всех других прав и свобод человека.

Конституция РФ об ограничении прав:

Статья 16 ч. 3:
Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Статья 55 ч. 3:
Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституция РФ указывает, что осуществление и реализация прав одного человека не должно приводить к нарушению  прав и свобод другого человека. Одновременно Конституция РФ определяет, что в целях охраны и защиты здоровья, прав и интересов других лиц, права и свободы могут быть ограничены федеральным законом.

Таким образом, Конституция РФ напрямую предусматривает возможность ограничения прав и свобод человека в целях охраны его жизни и здоровья.

Цель введенных ограничений на свободный выход из жилища и перемещения — предотвращение массового распространения инфекционного заболевания, т. е. прямая охрана жизни и здоровья человека.

Поэтому, я не могу согласиться с теми, кто высказывается о противоречии введенных ограничительных мер «конституции, ее духу и законности». Считаю, что введенные ограничения на свободный выход из жилища не могут быть признаны противоречащими Конституции РФ, так как направлены на защиту жизни и здоровья человека, как высшей ценности.

Другой вопрос, насколько соответствует законодательству и Конституции РФ принятые меры именно в том виде, в котором они приняты, и именно теми должностными лицами, которые их ввели.

2. Самоизоляция или режим чрезвычайного положения.

Рассмотрим наличие правовых оснований для введения чрезвычайного положения, которое так желанно многими.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее по тексту – Закона о ЧП) чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Статья 3 Закона о ЧП говорит нам, что чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Что мы видим?

Во-первых, режим чрезвычайного положения вводится только в случае непосредственной угрозы жизни. То есть, угроза жизни должна быть явной и очевидной. Определять насколько то или иное заболевание представляет собой непосредственную угрозу для жизни — это компетенция системы здравоохранения и уполномоченных органов.

На мой взгляд, говорить сейчас о сложившейся эпидемиологической обстановке как о «непосредственной угрозе жизни» нельзя. Летальный исход COVID-19 не очевиден и зависит от разных факторов (здоровья заболевшего, качества медицинской помощи, своевременности выявления заболевания и т. п.). Да и распространение заболевания пока (официально, во всяком случае) не носит настолько массового характера.

Во-вторых, чрезвычайное положение вводится только в том случае, если чрезвычайные меры (ст. 11-13 Закона о ЧП) это единственное средство для устранения обстоятельств, в связи с которыми оно было введено. Если возникшую угрозу жизни и здоровью граждан возможно предотвратить иными мерами – то условие для введения чрезвычайного положения не соблюдается.

Конструкция и смысл ст. 3 Закона о ЧП такова, что чрезвычайное положение может быть введено только при одновременном наличии обоих условий. Если хотя бы одно из условий не соблюдается, то оснований для введения чрезвычайного положения нет.

Уже на этом этапе можно сделать вывод о том, что сейчас нет никаких оснований вводить чрезвычайное положение в целях предотвращения распространения COVID-19.

Хотя не могу не отметить, что пп. «б» ст. 3 Закона о ЧП одним из обстоятельств введения чрезвычайного положения определяет эпидемию. Однако, полагаю, что использованная законодателем формулировка:

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

не позволяет относить сложившуюся ситуацию к обстоятельствам, при которых может быть введено чрезвычайное положение. Для этого, как минимум, должен быть на официальном уровне введен режим чрезвычайной ситуации.

Таким образом, я полагаю, что правовые основания введения чрезвычайного положения на момент написания настоящей статьи отсутствуют.

3. О самом режиме самоизоляции и ограничении свободного выхода из дома и перемещений.

Обратимся к нормативному акту, которым были введены спорные ограничения.

Указ Губернатора Оренбургской области от 17.03.2020 г. № 112-ук:
— введен режим повышенной готовности;
— отсутствуют какие-либо запреты или ограничения на свободный выход из дома;
— использован демократический термин «рекомендовать».

Указ Губернатора Оренбургской области от 23.03.2020 г. № 132-ук, внесены изменения в первоначальную редакцию:
— никакого прямого запрета на свободный выход из дома нет;
— добавлена рекомендация для граждан старше 65 лет обеспечить самоизоляцию на дому.

Указ Губернатора Оренбургской области от 27.03.2020 г. № 152-ук, внесены изменения в первоначальную редакцию:
— какие-либо прямые запреты и ограничения на свободный выход из дома или передвижения отсутствуют.

Указ Губернатора Оренбургской области от 27.03.2020 г. № 155-ук, первоначальная редакция изложена полностью в новой редакции с учетом всех изменений:
— какие-либо прямые запреты и ограничения на свободный выход из дома или передвижения также отсутствуют, по-прежнему использован мягкий термин «рекомендовать».

Указ Губернатора Оренбургской области от 31.03.2020 г. № 158-ук, первоначальная редакция изложена полностью в новой редакции с учетом всех изменений.
И вот как раз в этой редакции мягкое «рекомендовать» заменилось жестким «обязать». Собственно, именно с момента подписания Указа от 31.03.2020 г. для всех проживающих (пребывающих) на территории области лиц введено новое правило поведения:
— обязание не покидать место жительство (пребывания), за исключением прямо предусмотренных случаев.

По сути – это прямое ограничение права на свободу передвижения, несмотря на довольно странный в таком контексте термин «обязать». На мой взгляд, более уместны термины «не вправе» или «запретить».

Но, насколько высшее должностное лицо субъекта РФ имеет полномочия принимать новые правила поведения для граждан при введении режима повышенной готовности и при этом ограничивать право на свободу передвижения?

Термин «режим повышенной готовности» используется Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее по тексту – Закон о защите населения от ЧС) и в Постановлении Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Отмечу, что понятие «режим повышенной готовности» не раскрывается ни одним из упомянутых актов. Равным образом, указанные акты не содержат и четкого перечня мер по ограничению прав и свобод граждан, которые могут быть приняты при введения такого режима.

Согласно ст. 1 Закона РФ от 25.06.1993 N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее по тексту – Закон о свободе передвижения) в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Согласно ст. 8 Закона РФ от 25.06.1993 N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:
— в пограничной зоне;
— в закрытых военных городках;
— в закрытых административно-территориальных образованиях;
— в зонах экологического бедствия;
— на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
— на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

То есть, возможность ограничения права на свободу передвижения в случае опасности распространение инфекционного заболевания напрямую предусмотрена федеральным законом. Но, при условии, что на территории ограничения введены особые условия и режим проживания населения.

Что это за особые условия и режим проживания закон не конкретизирует. То есть, основанием для ограничения права на свободу передвижения может выступать, по сути, любой режим, отличающийся от повседневного.

Согласно пп. «м» п. 1 ст. 11 Закона о защите населения от ЧС органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пп. «у» п. 1 ст. 11 Закона о защите населения от ЧС устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта.

Согласно ст. 19 Закона о защите населения от ЧС граждане Российской Федерации обязаны выполнять установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Согласно п. 24 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования:
а) режим повышенной готовности — при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
б) режим чрезвычайной ситуации — при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Казалось бы, право на введение режима повышенной готовности и определение в связи с этим соответствующих правил поведения у Губернатора области есть.

Однако, тут имеется весьма интересный нюанс.

Подпункт «у» п. 1 ст. 11 Закона о защите населения от ЧС, которым губернатор области наделен правом устанавливать обязательные для исполнения правила поведения,

и абз. 5 ст. 19 того же закона, в соответствии с которым граждане обязаны соблюдать эти правила,

введены в действие 01.04.2020 г. на основании Федерального закона от 01.04.2020 N 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», то есть на следующий день после введения ограничений.

Таким образом, на 31 марта 2020 года, т. е. на момент издания Указа Губернатора Оренбургской области № от 31.03.2020 г. № 158-ук, федеральным законом прямо не было предусмотрено возможности принятия особых правил поведения для граждан, ограничивающих свободу передвижения, при введении режима повышенной готовности.

Однако, на 31.03.2020 года действовал (и действует сейчас) п. 10 ст. 4.1 Закона о защите от ЧС, согласно которого:

При введении режима повышенной готовности должностное лицо, установленное пунктом 8 настоящей статьи (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации), может принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

а) ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации;

б) определять порядок разбронирования резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением государственного материального резерва;

в) определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;

г) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;

д) осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

Какой можно сделать вывод из всего этого?

На дату введения обязательства не покидать место проживания (пребывания) действующее федеральное законодательство не обладало достаточной четкостью правового регулирования режима повышенной готовности и не определяло конкретный и внятный перечень мер, а также пределы их реализации, которые могут ограничивать права человека в рамках режима повышенной готовности для предотвращения возникновения чрезвычайной ситуации.

На мой взгляд, принимая подобные Указы и вводя спорные ограничения, руководители субъектов РФ руководствовались пп. «а» п. 10 ст. 4.1 Закона о защите от ЧС, которым предусмотрено право на ограничение доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Конечно, применять это положение как основание ограничения на свободный выход из дома можно с большой «натяжкой». Но, с другой стороны, каким еще образом можно ограничить доступ на территорию, на которой существует угроза распространения инфекционного заболевания, для тех, кто непосредственно на этой территории проживает? Никак. Только ограничением свободного выхода на территорию из жилища. Либо эвакуацией за пределы территории.

Полагаю, что срочное введение пп. «у» п. 1 ст. 11 и абз. 5 ст. 19 в Закон о защите населения от ЧС направлено как раз на устранение неопределенности законодательного регулирования в этой области и конкретизацию полномочий высших должностных лиц субъектов РФ в целях избежания ошибочного правоприменения в будущем.

Все же прекрасно понимают, что COVID-19 рано или поздно пройдет и начнется «разбор полетов».

Я эту ситуацию вижу так – руководство страны оказалось в затруднительной ситуации. С одной стороны, режим чрезвычайного положения вводить правовых оснований нет, но, с другой стороны, делать то что-то нужно. Поэтому, из двух зол выбрали меньшее – поставили под удар материальное благосостояние в попытках затормозить распространение заболевания и сохранить жизнь и здоровье населения.

Насколько действия губернатора законны на момент 31.03.2020 г.?
Вопрос достаточно спорный. С учетом исключительности ситуации – спорным он останется еще долгое время, пока точку в этом вопросе не поставит Верховный или Конституционный суд РФ.

На мой взгляд, положения Указа от 31.03.2020 г. об ограничении на свободный выход из жилых помещений укладываются в рамки законности и полномочий губернатора области, как высшего должностного лица субъекта РФ. Потому, что они направлены на защиту главной ценности – жизни и здоровья человека. И, по сути, являются адекватными и соразмерными.

Есть ли основания обжаловать Указ от 31.03.2020 г. № 158-ук в спорной части?

Полагаю, что доводы, основанные на общих фразах, лишенных какого-либо глубокого смысла (о противоречии Конституции, нарушению права на свободу передвижения, свободу труда и т. п.), не являются основанием для признания Указа недействующим в спорной части.

Если и обжаловать – то с точки зрения наличия полномочий у высшего должностного лица РФ ограничивать свободу на выход из жилища и свободу передвижения при введенном режиме повышенной готовности. И законности принятия подобных мер именно в рамках режима повышенной готовности.

Другой вопрос — какой в этом смысл.
Указ от 31.03.2020 г. является уже недействующим в связи с принятием Указа от 04.04.2020 г.
Если возможный заявитель будет преследовать цель получения права на свободный выход из жилого помещения и свободное передвижение – то признание Указа от 31.03.2020 г. не действующим в части такого ограничения никаких правовых последствий не повлечет, т.к. право на свободу передвижения уже будет ограничено другим нормативным актом. И обжаловать все равно придется более поздний и действующий акт.

Если в целях взыскания понесенных убытков, какого-то пиара и т. п. – возможно смысл и есть. Но, тогда нужно понимать, что оспаривание нормативного правового акта требует высокой юридической квалификации непосредственного исполнителя. А не просто способности механически копировать общие фразы, вырванные из контекста.

Обжалование же Указа от 04.04.2020 г., на мой взгляд, лишено судебной перспективы. На момент 04.04.2020 г. уже действовали законодательные нормы, четко определяющие соответствующие полномочия губернатора области. То есть, необходимо обжаловать федеральный закон, которым губернатор наделен соответствующим правом.

Подведем итоги:

  1. Ограничение прав на свободный выход из жилища и свободное перемещение в целях предотвращения распространения инфекционного заболевания и создания чрезвычайной ситуации, как мера, направленная на защиту жизни и здоровья населения, соответствует Конституции РФ и ей не противоречит.
  2. В сложившейся в настоящий момент ситуации правовых оснований для введения чрезвычайного положения не имеется.
  3. На 31.03.2020 г. действующее федеральное законодательство не имело достаточно четкого регулирования возможных к принятию мер по ограничению прав и свобод граждан при введении режима повышенной готовности.

В связи с этим, возможно различное толкование законности введенных ограничений. На мой взгляд, Указы Губернатора Оренбургской области от 31.03.2020 г. № 158-ук и от 04.04.2020 г. № 159-ук, в части обязания всех проживающих на территории области не покидать место проживания (пребывания) без прямо предусмотренных случаев (п. 7.4 Указов), приняты в рамках имеющихся полномочий и не противоречит федеральному законодательству, так как направлены на защиту высшей ценности человека — жизни и здоровья.

Написанная статья – мое личное мнение и личный взгляд на ситуацию.