Предоставление земельных участков инвалидам в аренду без торгов по абз. 16 ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ.

• Оглавление:
• 1. Правовое регулирование предоставления земельных участков инвалидам без торгов;
• 2. Две позиции судов и разъяснения Верховного суда по применению абз. 16 ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ;
• 3. Итоговый вывод.

В этой публикации будет рассмотрена возможность приобретения земельных участков без торгов лицами, имеющими статус инвалида.

Многие уверены, что у инвалидов есть безусловное право на получение земли без торгов. Потому, что это прямо указано в Федеральном законе от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Так ли это на самом деле?

Правовое регулирование:

Статья 39.3 ЗК РФ, которая определяет случаи предоставления земельных участков в собственность без торгов, никакого упоминания льготных прав инвалидов не содержит.

Такое упоминание есть о праве аренды в пп. 14 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ:

договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Из процитированной статьи видно, что возможность арендовать земельный участок без торгов в первоочередном или внеочередном порядке может быть предусмотрена как федеральным законом, так и законодательством на уровне региона страны.

Начнем с федерального уровня.

Абзац 16 ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»:

инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства и садоводства.

И вот оно, казалось бы, счастье. Прямо написано – предоставляется право на первоочередное получение.

Но посмотрим на ситуацию шире.

В первую очередь надо отметить используемые законодателем формулировки «первоочередное получение» и «внеочередное приобретение».

Их буквальное прочтение предполагает, что существует какая-то очередь на получение земельных участков для жилищного строительства, ЛПХ и садоводства. А инвалиды имеют право эту очередь обойти и получить участок минуя остальных претендентов.

Но дело в том, что на уровне федерального земельного права каких-либо подобных очередей на раздачу участков не предусмотрено.

Далее — каков порядок предоставления таких участков? На сколько участков может претендовать инвалид? На один, два, десять? В каких конкретно случаях? На какие именно участки? С каким местоположением?

Ответа нет.

Таким образом, право «в вакууме» есть, но механизм его реализации не раскрыт.

Российское законодательство не склонно к применению отдельных статей, выдернутых из контекста, а реализуется на принципе совокупного толкования норм права между собой.

Об этом указывает и Конституционный суд в Определении от 24 июня 2021 г. N 1249-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Яковлева Анатолия Ивановича на нарушение его конституционных прав частью шестнадцатой статьи 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а также рядом положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»:

Часть шестнадцатая (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2015 года N 399-ФЗ, — часть четырнадцатая) статьи 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов» принята в порядке реализации конституционных требований (статья 7; статья 40, часть 2, Конституции Российской Федерации) и закрепляет для граждан, признанных инвалидами, гарантии в жилищной сфере (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2014 года N 2728-О, от 20 апреля 2017 года N 893-О и др.).

Данная норма, предоставляя инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства и садоводства, правил реализации данного права не устанавливает, действует в системной связи с иными нормами названного Федерального закона и нормами земельного законодательства и не может рассматриваться как нарушающая права заявителя в указанном в жалобе аспекте.

В связи с этим, правильным будет обратить внимание на название самой статьи 17 Закона N 181-ФЗ — «Обеспечение инвалидов жильем» — и ее содержание:

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Все дальнейшие положения статьи описывают условия реализации прав инвалидов, которые признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий, на обеспечение жильем.

Понятие «нуждающиеся в улучшении жилищных условий» относится к вопросам жилищного права.

И если внимательно изучить Жилищный кодекс РФ, то мы увидим пп. 5 п. 1 ст. 56 ЖК РФ, в котором написано, что:

граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка (кроме садового земельного участка) для строительства жилого дома, за исключением граждан, имеющих трех и более детей, а также иных категорий граждан, определенных федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

Из этого очевидно, что федеральный законодатель рассматривает право инвалидов на первоочередное (внеочередное) получение земельных участков как одну из форм улучшения жилищных условий.

Таким образом, федеральное законодательство предусматривает для инвалидов возможность получения земли без торгов под индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство  или садоводство исключительно в том случае, если они признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Сам по себе статус инвалида, без признания его нуждающимся в улучшении жилищных условий, такое право не образует.

Права на приобретение без торгов земельных участков под иные цели федеральный закон для инвалидов не предусматривает вообще.

В то же время, субъектам РФ предоставлено право принимать региональные законы по вопросу наделения земельными участков инвалидов без торгов и в иных случаях, помимо предусмотренных федеральным законодательством, в том числе и при отсутствии нуждаемости в улучшении жилищных условий.

В пример можно привести:

1) пп. «З» п. 3 ст. 9 Закона Самарской области «О земле» от 11 марта 2005 года N 94-ГД, согласно которого

земельные участки, в том числе с расположенными на них жилыми домами, жилыми строениями, принадлежащими гражданам на праве собственности, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность граждан бесплатно при наличии свободных от прав третьих лиц земельных участков, предусмотренных зонированием территории, проводимым в соответствии с градостроительным законодательством, в пределах границ городских округов с численностью населения менее 100 тысяч человек, муниципальных районов с численностью населения менее 200 тысяч человек:

семьям, имеющим в своем составе детей-инвалидов. В указанном случае земельный участок предоставляется в собственность супругов (родителя в неполной семье) либо в общую долевую собственность всех членов семьи, в том числе несовершеннолетних детей, если дети указаны родителями (законными представителями) в заявлении о предоставлении земельного участка.

2) пп. 8 п. 2 ст. 5 Закона Республики Коми «О регулировании некоторых вопросов в области земельных отношений» от 28 июня 2005 года N 59-РЗ, согласно которого

земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются однократно для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства с возможностью возведения жилого дома в собственность бесплатно инвалидам I и II групп, гражданам, имеющим детей-инвалидов.

Стоит отметить, что по смыслу пп. 14 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ законодательство субъектов в части решения вопроса о наличии у инвалидов прав на льготное приобретение земельных участков должно применяться самостоятельно, без оглядки на ст. 17 Закона N 181-ФЗ.

Как указано в ст. 2 ЗК РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов. Поэтому, субъекты РФ вправе устанавливать самостоятельные условия для предоставления земельных участков инвалидам, даже и противоречащие абз. 16 ст. 17 Закона N 181-ФЗ.

Судебная практика:

В практике страны есть судебные акты, в которых абз. 16 ст. 17 Закона N 181-ФЗ применяется буквально без учета нуждаемости в улучшении жилищных условий.

В первую очередь в этом виновато Постановление Правительства РФ от 27 июля 1996 г. N 901 «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг» в котором условие о нуждаемости в жилом помещении прямо указано в качестве необходимого.

Однако, с 14.04.2018 г. Постановление утратило силу и некоторые суды стали считать, что раз прямого указания нет, значит возможность получения земли от нуждаемости не зависит.

Огня добавил Минэкономразвития в Обзоре вопросов, содержащихся в обращениях граждан, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений (официальный сайт Минэкономразвития России, раздел «Обращения граждан», 1 августа 2018 г.), который прямо указал, что:

положения Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» не содержат положений, предусматривающих зависимость предоставления земельных участков в аренду от нуждаемости заявителя в улучшении жилищных условий.

Таким образом, всем инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на приобретение земельных участков для индивидуального жилищного строительства без проведения торгов.

Из примеров судебной практики прямого применения абз. 16 ст. 17 Закона N 181-ФЗ можно привести:

• Определение Верховного суда Удмуртской Республики от 29.08.2020 г. № 33а-2865/2019:

право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства предусмотрено законодателем с целью установления дополнительных гарантий реализации прав инвалидов.

При этом положения Земельного кодекса РФ и указанного выше Федерального закона не содержат положений, предусматривающих зависимость предоставления земельных участков в аренду от нуждаемости заявителя в улучшении жилищных условий исходя из буквального толкования указанных норм.

Постановление Правительства РФ от 27.07.1996 г. N 901 «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей — инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг» утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от от 5 апреля 2018 г. N 410, вступившего в силу по истечении 7 дней после дня официального опубликования.

Таким образом, законодательство действующие на момент возникновения спорных правоотношений, не содержало положений ставящих право инвалидов и семей, имеющим в своем составе инвалидов, на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства и садоводства в зависимость от нуждаемости в улучшении жилищных условий.

• Решение Прикубанского районного суда г. Краснодара Краснодарского края от 28 октября 2021 г. по делу N 2а-13238/2021:

Факта нуждаемости инвалида в улучшении жилищных условий при реализации им права на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства из требований части 16 статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» не вытекает.

Как следует из разъяснения, содержащегося в «Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2008 года», утверждённых Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 17.09.2008 г. Согласно статье 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства.

Тем не менее, примеры подобного толкования обсуждаемой нормы малочисленны и широкого применения не имеют.

По большей части, суды поддерживают позицию о том, что реализация инвалидами права на приобретение земельных участков без торгов возможна только при наличии статуса нуждающегося в улучшении жилищных условий.

В пример можно привести:

• Определение СК по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10 сентября 2020 г. по делу N 8Г-14290/2020;
• Определение СК по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2021 г. по делу N 8Г-18926/2021;
• Определение СК по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2021 г. по делу N 8Г-22518/2021.

Подобных судебных актов — подавляющее большинство.

Особое внимание следует уделить Кассационному определению СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 декабря 2020 г. N 43-КАД20-2-К6, которое на примере еще одного судебного акта Верховного суда Удмуртской республики дало разъяснение о применении обсуждаемой нормы права:

Таким образом, наличие инвалидности само по себе в отсутствие установленного критерия нуждаемости инвалида в улучшении жилищных условий не может выступать безусловным основанием для предварительного согласования предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства в порядке подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления такого земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами.

Обстоятельство того, что постановление Правительства от 27 июля 1996 г. N 901, которым утверждены Правила предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утратило свою силу на момент возникновения спорных правоотношений, не имеет правового значения, поскольку установление факта нуждаемости инвалида в улучшении жилищных условий при реализации им права на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства вытекает из приведённых положений Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Подведем итоги:

Увы, но сам по себе статус инвалида не признается российским законодательством как достаточное условие для получения земельного участка без торгов. Для реализации этого права нужно быть признанным нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Позиция об обратном является ошибочной и на уровне судебных инстанций выше первой с большой долей вероятностью поддержана не будет.