Наложение границ земельных участков на автомобильные дороги, крупнейший проект в практике.

1. Суть проекта:

• Заказчик выполнял государственный контракт на комплекс кадастровых работ в отношении земельных участков в границах полосы отвода трех автомобильных дорог федерального значения, проходящих через территорию Оренбургской области.
• Стоимость государственного контракта более 47 000 000 рублей.
• В процессе выполнения контракта было выявлено множественное наложение границ посторонних участков на полосы отвода федеральных дорог. Не все из них удалось устранить во внесудебном порядке.
• Общее количество земельных участков, в отношении которых требовалось устранение границ через суд, составило 205 единиц по всем районам области, через которые проходят автомобильные дороги.
• Среди участков было значительное количество паевых массивов с огромным количеством собственников.
• Общее количество собственников этих участков превышало 2 000 человек.
• Заказчику требовался земельный юрист для представления интересов ФКУ Упрдор «Приуралье» в районных судах области.
• Предложили поучаствовать мне.
• Приблизительно за 0,1 долю секунды оснований для отрицательного ответа я не нашел и согласился.

2. Сложности проекта:

• Огромный объем работы. С одним участком можно судиться годами. Здесь их 205.
• Львиная доля собственников физические лица, сведений о персональных данных которых не было. К примеру, в одном участке было 312 собственников и ни одного адреса места жительства.
• Отсутствие возможности выбора. Оспаривать нужно было все участки без вариантов, в независимости от наличия оснований и перспектив.
• Каждый участок нужно изучить, оценить правовые основания обоснованности иска, спрогнозировать возможные возражения и проблемы.
• Два месяца на подачу всех исков. Из-за огромного объема работы срок выполнения государственного контракта затянулся и он подходил к концу.
• Для возможности его продлить в судебном порядке требовались веские доводы и объективные доказательства невозможности выполнения в срок. В противном случае реестр недобросовестных поставщиков со всеми вытекающими.
• Различный характер и причины наложения. Где-то недостоверность границ была очевидной, а где-то откровенно спорные моменты с туманной перспективой.
• Отсутствие сложившейся судебной практики по подобным спорам. Как юрист, я видел множество недостатков, которые при грамотно заявленных возражениях со стороны ответчиков могли привезти к отказам в удовлетворении исков.

3. Правовая сторона вопроса:

Все мы знаем, что есть федеральные трассы, по которым осуществляется движение автотранспортных средств из одного региона в другой.

Но не все понимают, что автомобильная дорога это объект права со сложным правовым режимом.

Определение автомобильной дороги (федерального, регионального и межмуниципального, местного значения) дано в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. 14.11.2007):

автомобильная дорога — объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, — защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Понятие полосы автомобильной дороги дано в пп. 15 п. 1 ст. 3 того же закона:

полоса отвода автомобильной дороги — земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса.

А также действует Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 N 504 «О перечне имущества, относящегося к федеральным автомобильным дорогам общего пользования, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов» с расшифровкой состава неотъемлемых технологических частей федеральных автомобильных дорог:

земляное полотно, дорожная одежда, обочины, откосы, кюветы, водоотводные лотки, ливнестоки, канавы, дренаж, укрепительные сооружения, площадки отдыха и стоянки автотранспорта с эстакадами для осмотра днища автомобилей, упорными стенками и навесами (беседками), переходно-скоростные полосы, съезды на пересечениях с транспортными развязками, пересечения и примыкания, железнодорожные переезды, сигнальные столбики (тумбы), эстакады (подходы к автодорожным мостам и путепроводам с укрепительными сооружениями и без них), лестничные сходы, автобусные остановки и автопавильоны (с заездными карманами и посадочными площадками), очистные сооружения, водопропускные трубы, скотопрогоны, тротуары, пешеходные и велосипедные дорожки, знаки дорожные, светофоры и средства для регулирования уличного движения прочие.

Из всего этого мы можем сделать вывод, что автомобильная дорога — это сложносоставной объект права, который состоит из нескольких элементов:

• В первую очередь, земельных участков, расположенных в границах полосы отвода автомобильной дороги;
• Во вторую очередь, из конструктивных элементов, представляющих собой надземные или подземные сооружения в виде насыпи дороги, асфальтового полотна, вспомогательных защитных элементов (водопропускные трубы, водные лотки и т. п.), расположенных на земельных участках в границах полосы отвода.
• Земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги не ограничены ни качественными характеристиками, ни количественными, то есть в границах полосы отвода может быть любое количество земельных участков с любыми площадями и конфигурацией границ.
• Внешними границами автомобильной дороги, как объекта права, являются границы ее полосы отвода, а не ее неотъемлемых составных технологических элементов.
• При этом действующее законодательство не предполагает кадастровый учет автомобильной дороги одним объектом, поэтому в ЕГРН дороги учитываются как ОКС в виде линейного сооружения и как земельные участки.
• В тоже время, объектом права является вся автомобильная дорога в целом, то есть в совокупности все ее неотъемлемые технологические элементы (земельные участки, насыпь, дорожное полотно, защитные сооружения и т. п.) внутри границ полосы отвода автомобильной дороги. Недопустимо идентифицировать автомобильную дорогу, как объект права, исключительно в виде одного из ее технологических элементов – либо одного из земельных участков в границах полосы отвода, либо дорожного сооружения и т. п.

Помимо этого, в силу п. 1 ст. 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001 N 137-ФЗ земли под такими дорогами считаются разграниченными и относятся к федеральной собственности.

Наложение границ сторонних участков на федеральные дороги в большинстве случаев выглядели в трех вариантах:

• Вариант 1 — наложение границ на полосу отвода без наложения на искусственные части дороги;
• Вариант 2 — наложение границ на полосу отвода с наложением на искусственную часть;
• Вариант 3 — наложение границ на дорогу таким образом, что в результате дорога делит участок на два контура.

Представляется, что оснований для включения федеральных (равно как и регионального и межмуниципального, местного значения) дорог в границы земельных участков, находящихся в частной собственности, нет.

В противном случае получается, что у правообладателей таких участков есть как бы доля, право на автомобильную дорогу. То есть, можно утверждать о переходе части автомобильной дороги из государственной собственности в частную, так как автомобильная дорога — в первую очередь именно земельный участок, а потом уже всё остальное.

На мой взгляд, такая ситуация действующим законодательством не допускается и однозначно свидетельствует о нарушении правил определения накладывающихся границ земельных участков.

В контексте причин подобных ситуаций полагаю уместным вспомнить:

• пункт 4.1 Инструкции по межеванию земель, утвержденный Роскомземом 08.04.1996 г., согласно которого

при определении границ земельных участков, должны учитываться границы, совпадающие с линейными сооружениями (заборами, фасадами зданий, элементами дорожной сети и т.д.).

• и п. 6 ст. 39 Федерального закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» согласно которого

согласование местоположения границ проводится без их установления на местности независимо от требований заинтересованных лиц в случае, если подлежащее согласованию местоположение границ земельных участков определено местоположением на одном из таких земельных участков линейного объекта и нормами отвода земель для его размещения.

Простым языком, если кадастровый инженер при межевании земельного участка видит автомобильную дорогу, то он должен рассчитать нормативную величину её полосы отвода, определить границы участка вдоль неё и согласовать границы с уполномоченным на управление дорогой учреждением.

Кадастровые инженеры этого не делают. Границы земельных участков сельскохозяйственного назначения при кадастровых работах определяются картометрическим методом. То есть, по старым картам землеустройства (проектам перераспределения, схемам севооборота и т. п.).

Определить на этих картах точное местоположение дорог невозможно. А если ехать на местность и делать съемку вручную, то это многие километры дорог и стоить такая работа будет очень и очень дорого.

Это не мои выдумки. Такие объяснения давали сами кадастровые инженеры, которых привлекали к участию в деле.

Помимо сельскохозяйственных земель был ряд земельных участков, существование которых не поддавалось оправданию.

К примеру, один земельный участок муниципальной собственности в форме квадрата. Его границы были учтены аккуратно по середине федеральной трассы ромбом. Вид разрешенного использования участка — индивидуальное жилищное строительство. Каким ветром его туда занесло так никто и не узнал, администрация иск проигнорировала.

Вот так выглядела общая картина в целом.

4. Каким образом подавались иски:

Моя жизнь разделилась на до и после.

В первую очередь задача стояла всё это подать в суд. За 2 месяца каждый участок подать отдельным иском было очевидно невыполнимой задачей. Просто физически это невозможно.

К тому же, были неизвестны адреса ответчиков. Адрес ответчика обязательное содержание иска иначе его никто не примет.

После подачи исков надо было принимать участие в заседаниях, обрабатывать все возражения, писать пояснения и т. п. В общем, полноценно сопровождать судебные процессы.

Вариант участия в таких 205 процессах отпадал сразу, я бы просто не справился.

Стратегический выход из ситуации был найден такой:

• Участки группировались и подавались большими группами в одном иске;
• Ответчиками указывались кадастровые инженеры и администрации местных самоуправлений;
• На судебных заседаниях подавались ходатайства о привлечении к участию в деле в качестве ответчиков собственников участков и об оказании процессуального содействия по истребованию реестровых дел из Росреестра;
• Разработан шаблонный иск на все участки с одинаковым описанием обстоятельств и нормативным обоснованием предъявляемых требований;
• В последующем позиции по каждому делу уточнялись и дополнялись уже с учетом поступающих возражений.
• С исковым заявлением сразу шли все необходимые доказательства в виде схем, заключений кадастровых инженеров и межевых планов.
• Расчет был на то, что какая-то доля ответчиков не будет возражать против исков и суд будет выносить решения по представленным доказательствам.

Всё это было сделано с мыслями «Главное подать, а там что будет».

Даже подготовка подобных исков была определенным вызовом. В отношении каждого участка требовалось описать характеристики наложения, указать координаты характерных точек наложения и координаты характерных точек, в которых необходимо установить границы участков в целях устранения наложений.

В некоторых участках список координат занимал десятки листов. И таких участков было много.

Большая часть исков получалась на 100 — 300 двусторонних листов бумаги, 10 шрифтом Book Antiqua.

Но тем не менее, стратегия была реализована. К моему удивлению, в общих чертах она оказалась успешной и помогла сохранить контроль над ситуацией.

Конечно без проблем не обошлось.

Многие суды просто отказывались принимать иски под любыми предлогами. Абсурд доходил до зашкаливающих пределов. Приходилось обжаловать. Иногда по несколько раз.

В конце-концов все иски были приняты к производству. Какие-то сразу, какие-то позже. В одном районе удалось добиться принятия иска только к началу 2020 года, когда в некоторых других районах уже даже были приняты решения по существу.

С привлечением ответчиков отдельная история.

Каждого собственника надо привлечь к участию в деле, каждому выслать исковое заявление с приложениями и каждого суд должен известить повесткой. Придет или нет — вопрос десятый. Но процессуальные требования должны быть соблюдены.

Много судов отказывались оказывать процессуальное содействие и истребовать копии реестровых дел. Приходилось просить, уговаривать и писать жалобы.

Далее приходили кипы реестровых дел, которые перебирались в поисках адресов, т. к. у многих пайщиков право собственности было не зарегистрировано и Росреестр не мог суду предоставить сведения о месте регистрации ответчиков. Где-то эту работу на себя взял аппарат суда. Где-то пришлось заниматься самому.

В некоторых районах приходилось брать штурмом местные администрации и требовать оказания содействия в получении адресов.

Но любая дорога когда нибудь да заканчивается. Все ответчики были привлечены и извещены.

5. Каким образом рассматривались дела:

Из-за объема дел описать рассмотрение каждого невозможно. Наиболее интересные дела этого проекта будут опубликованы в отдельных обзорах.

Из-за специфики таких дел они не сильно распространенны и однозначно сложившейся практики нет. В большинстве судов я столкнулся с непониманием ситуации со стороны судей. Много сил ушло на то, чтобы донести позицию и найти это понимание.

Проблемой стало и непосредственная необходимость участия в судебных заседаниях. Расстояние от областного центра до некоторых районных судов составляло больше 200 км. Всю осень 2019 года я каждый день в 6 утра выезжал в районные суды. Иногда за день приходилось ехать сначала в один суд, а потом в другой, проезжая по 700 — 800 км.

В какой-то мере оправдались мои ожидания о том, что не все ответчики будут непосредственно участвовать в процессах и возражать по существу. Примерно процентов 20 — 30 от общего числа ответчиков я не видел и на процессах они не появлялись.

Иски по этим участкам были удовлетворены достаточно быстро.

Но тех, кого видел, хватило более чем.

В целом рассмотрение дел проходило по следующему сценарию:

• на заседание приходило большое количество народу, человек по 50 (иногда по 100);
• я выступал перед аудиторией, объяснял ситуацию и всеми правдами и неправдами пытался добиться от ответчиков признания исков или хотя бы отсутствие возражений по существу;
• практически по каждому участку это не было ни обманом, ни лицемерием (ниже объясню почему);
• там где ответчики возражали против удовлетворения исков, заявлялось ходатайство о назначении судебной землеустроительной экспертизы;
• по таким делам оснований не назначать экспертизу нет, поэтому во всех случаях ходатайства удовлетворялись;
• проводились экспертизы;
• практически во всех случаях экспертиза подтверждала наши доводы, наложение не подтвердилось только по одному участку из попавших на экспертизу;
• на основании заключений экспертов суды удовлетворяли иски;
• приблизительно 20% дел было обжаловано в вышестоящих инстанциях;
• все решения остались без изменений.

Из 205 участков только по одному был отказ в иске, т. к. эксперт не подтвердил наложение его границ на автомобильную дорогу. По одному участку мы сами отказались от требований, потому что это был единственный собственник который представил землеустроительное дело с актом согласования, подписанного ФКУ Упрдор «Приуралье».

Таким образом, считаю проект успешным и выполненным в полном объёме.

Последнее дело было  рассмотрено весной 2021 года.

Заказчик положительно закрыл государственный контракт.

6. Негативные последствия для ответчиков:

Большинство ответчиков высказывали мнение о том, что таким образом у них отнимали землю.

Многие приходили и не понимали о какой дороге идет речь, ведь на их полях никаких дорог нет.

На самом деле, никто ничего не отнимал и фактический объем земельного массива у ответчиков не уменьшался. Изменения происходили только в сведениях ЕГРН.

Федеральные дороги строились еще в советское время, когда вся земля принадлежала государству. Приватизация земель происходила в период земельной реформы 1990-х годов, когда автомобильные дороги уже существовали и они никогда не относились к землям сельскохозяйственного назначения.

Поэтому, подобных наложений не должно быть, в принципе.

Фермеры под земельным участком понимают поля, которые они обрабатывают. Юридически же земельный участок — это земля в пределах юридических границ участка. По землям с/х землях фактическое землепользование практически никогда не совпадает с юридическим.

Выглядит это приблизительно следующим образом:

Зеленым обозначена дорога. Синим и голубым — земельный участок, фактически используемый под с/х производство. Красным — юридическая граница этого земельного участка, внесенная в ЕГРН.

Для определения юридических границ земельного участка подобным образом нет никаких оснований. А именно так в большинстве случаев выглядела ситуация.

Фактическое местоположение ни дороги, ни земельного участка не менялось. Фермеры как работали на своем поле, так и оставались на нем работать.

Разница между фактически используемым участком и его юридической границей — мертвый груз, который объективно никакой пользы не несет. Кроме лишней налоговой базы на пустом месте.

Поэтому, в подобных случаях собственники участков от удовлетворения заявленных исков фактически ничего не теряют.

В общем, совесть меня не мучала.

Зато вид красивых, отремонтированных дорог радует глаз. По которым, кстати, езжу не только я.

7. Подводя итоги:

• Лучший и крупный проект в моей практике.
• Высокая ответственность перед заказчиком.
• Радует, что выбор пал на меня и смог оправдать доверие.
• Исполнение проекта потребовало существенных усилий и компетенции.
• Огромный объем работы, который выполнен успешно.

Хотелось бы отметить, что далеко не каждому практикующему юристу или юридической фирме удаётся принять участие в подобных проектах. А довести такую работу до положительного результата способны единицы.

Рекомендательное письмо заказчика: